张家界市人民政府关于大力推进世界自然遗产和风景名胜区保护管理工作的实施意见
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名 称：张家界市人民政府关于大力推进世界自然遗产和风景名胜区保护管理工作的实施意见
ZJJCR—2016—00018
张政发〔2016〕13号
张家界市人民政府
关于大力推进世界自然遗产和风景名胜区
保护管理工作的实施意见
各区县人民政府，市政府各局委：
为充分发挥世界自然遗产和风景名胜区对旅游产业的基础性作用，推动经济社会持续健康发展，根据《风景名胜区条例》（国务院令第474号）、《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》、《湖南省风景名胜区条例》等有关规定，结合我市实际，现就大力推进世界自然遗产和风景名胜区保护管理工作提出如下实施意见：
一、重要意义、指导思想及基本原则
(一)重要意义
我市现有5个风景名胜区，其中，国家级风景名胜区1个，即武陵源世界自然遗产；省级风景名胜区4个，即天门山—茅岩河风景名胜区、九天洞—赤溪河风景名胜区、溇水风景名胜区、五雷山风景名胜区。大力推进世界自然遗产和风景名胜区的保护管理，对于保护生态环境和历史文化，提升景区建设水平、服务质量、品牌形象，发展旅游产业，扩大对外开放，带动区域经济社会深度发展，具有十分重要的意义。
(二)指导思想
深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及习近平总书记系列重要讲话精神，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，大力实施“提质张家界打造升级版”战略，抓住“国家全域旅游示范区”创建契机，坚持“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”基本方针，切实做好世界自然遗产和风景名胜区的保护管理和可持续利用工作，努力把张家界打造成为中国的旅游名片，加快实现“旅游胜地梦全面小康梦”目标。
(三)基本原则
坚持保护第一、规划先行。遵照资源保护优先的原则，遵循生态文明的理念，正确处理好旅游开发与资源保护的关系。牢固树立规划先行的理念，强化规划管理，坚持依法依规和科学保护管理世界自然遗产和风景名胜资源。
坚持严格监管、合理开发。采取严格的监管措施，防止世界自然遗产和风景名胜区开发利用过程中急功近利、过度开发的行为，认真解决景区城市化、人工化、商业化的问题，统筹兼顾资源保护和开发利用的关系。
坚持政府主导、社会参与。积极发挥政府的组织引导作用，强化部门的协调和配合作用，充分调动景区经营企业、从业人员、当地居民以及游客等多方面的积极性，实行多角度、全方位、立体化的保护，推动保护管理工作取得实效。
坚持问题导向、突出重点。把问题导向贯穿于保护管理全过程，做到善于发现问题、深入分析问题、勇于解决问题，特别要突出普遍性问题和重大问题，使世界自然遗产和风景名胜区保护管理目标更明确、保护管理过程更直接、保护管理成效更显著。
二、基本目标
强化保护理念，加强规划管理，转变发展模式，严格标准和要求，落实任务与责任，力争到“十三五”末，全市风景名胜区数量得到增加，风景名胜区的保护管理水平进一步提高，风景名胜区规划建设管理体系和监管体系进一步健全，旅游基础设施进一步完善，旅游环境进一步优化，旅游服务质量进一步提高，世界自然遗产和风景名胜区传承历史文化、展示自然、推进生态文明建设、带动地方经济社会发展的作用进一步提升，“三星拱月、全域旅游”大格局和“国内外知名旅游胜地”宏伟目标基本实现。
三、工作重点
(一)严格保护风景资源
1.加快编制风景名胜区规划。编制完成《张家界市域风景名胜区体系规划》，为全面、系统、科学挖掘全市的风景资源提供依据。编制完成各风景名胜区总体规划，实现我市风景名胜区总体规划全覆盖目标，使风景名胜区保护、利用和管理有规可循。加快风景名胜区详细规划的编制，为景区的合理开发提供依据。加快风景名胜区内乡镇及村庄规划的编制，推进美丽乡村建设。加强风景名胜区规划的实施和监管，引领景区持续健康发展。
2.加强地方立法保护。积极做好启动我市风景名胜区保护的地方立法工作，适时提请市人大常委会出台具有地方特色、更具针对性操作性的地方性法规。
3.加强管理体制和运行机制建设。推进景区管理体系和管理结构建设，解决风景名胜区多头管理、职责不清问题。各区县人民政府成立风景名胜区管理机构，强化对风景名胜区的保护、利用和统一管理。加强日常保护管理机制建设，明确和强化风景名胜区保护管理职能职责，建立健全保护管理制度及监管、督查机制，制定完善风景名胜区的保护目标、保护规则及具体细则。
4.规范风景名胜区项目建设。制定张家界市风景名胜区建设项目选址方案审查核准管理规定，规范景区建设项目报建审批流程，打造景区精品建筑；制定景区村民建房管理办法，规范景区村民建房流程，严格审核景区民居的风格及要素，打造本地民居特色。严格执行“先批后建”项目建设管理制度。将景区控违拆违工作纳入对区县人民政府目标管理考核，实行“一票否决”，严厉打击违法违章建设行为，拆除违法建筑，推动景区各类项目建设进入制度化、常态化、规范化、法制化管理的轨道。
5.实施景区最大承载量控制措施。科学制定景区最大承载量，设立最佳承载量，控制好瞬时承载量，合理利用和分配景区资源，协调好旅游活动与自然生态环境保护的关系。
6.加强生态系统保护。加强森林植被、河流水系、生态物种、地形地貌的保护，进行生物多样性调查和研究，加强景区有害生物防治，严格控制外来有害物种，加强松木及其制品的入境管理，加大对开山采石开矿、滥捕滥猎、乱砍滥伐、乱采滥挖等破坏地形地貌、森林资源违法行为的打击力度。完善森林防火体系，加强森林防火基础建设，健全防火机构队伍，从源头上预防和控制森林火灾的发生。抓好水资源的保护，严格控制污染源。强化景区保护执法，建立风景名胜区管理机构与住房城乡建设、国土资源、规划、环保、林业、水利、交通运输等多部门的联合执法制度，将分散管理转变为协同管理，强化风景资源保护力量，确保生态系统安全。
7.建设环境保护安全监控系统。建设景区游客流量监测点、空气质量监测点、水质监测点、森林防火监测点及景区重点地段治安监控点并联网，实现风景名胜资源保护数字化、智慧化。
8.严格执行和落实世界遗产委员会第39届会议决议，切实保护和管理好武陵源世界自然遗产。
(二)合理利用风景资源
9.积极推进风景名胜区的创建和申报。认真协调，积极指导，推进江垭—张家界大峡谷创建省级风景名胜区，推进天门山—茅岩河风景名胜区和九天洞—赤溪河风景名胜区晋升国家级风景名胜区的申报工作。鼓励并支持市域内其他风景名胜资源丰富、暂不是风景名胜区的区域，积极申报省级风景名胜区。
10.构建市域旅游服务网络。加快各风景名胜区游客服务中心建设，重点建设武陵源游客服务中心、张家界国家森林公园（张家界村停车场）二级游客中心，并逐步实现连网、联动，构建起资源共享、统一调度、统分结合的张家界市域旅游服务网络。
11.提质升级武陵源风景名胜区。突出武陵源核心景区保护，加快提质游步道、旅游厕所、防护栏杆、服务点等配套服务设施建设。加快建设张家界华邑度假酒店、武陵源新天地、桃花溪谷、武陵源综合停车场等项目，提升武陵源接待设施档次和服务水平。推进天子山特色风情镇、中湖旅游镇和美丽乡村建设，让游客看得见山、记得住乡愁、留得住乡情。
12.支持天门山景区开发。提质建设天门山景区旅游厕所、环保餐厅、游步道，建设3S索道、天门路连线工程，合理开发建设天门山标志门周边的旅游接待设施。
13.加快发展西线景区。高起点规划、高标准设计、高质量建设茅岩河、九天洞、苦竹寨、峰峦溪等景区，从深度、广度上加快西线景区的开发。规划新建的项目，着眼于吃、住、行、游、购、娱六大要素的充分利用，引导体验式创新业态，升级西线旅游产品。同时，积极引资开发溇水风景名胜区，促进西线旅游资源的整体开发利用。
14.加快发展东线景区。提质升级五雷山风景名胜区。加快张家界大峡谷景区建设，完善玻璃桥配套设施。充分利用自身具备的资源优势，围绕商、养、学、闲、情、奇六大要素，拓展商务功能，打造养生产品，拓展多元业态，推出特色游线。
15.加强可持续绿色旅游发展战略研究。打好武陵源世界自然遗产地品牌策略，依托张家界作为世界自然遗产地城市的特质，加强风景名胜区可持续绿色旅游发展战略研究，打造着眼张家界全域的品牌，推进风景资源永续利用，推动旅游业可持续发展。
(三)推进景区提质升级
16.完善标志标牌标识系统。在景区主要景点和交通要道处设置标准规范、特色显明的风景名胜区标志标牌，设置引导标示牌、安全警示牌、温馨提示牌、景点介绍牌、景区导览图、公共信息图形符号牌等，做到统一设计、统一材质、统一风格，图文规范，附中英文对照，满足不同游客需求。
17.完善基础设施建设。完善景区垃圾箱、休闲座椅，提质改造生态停车场，加快游客集散中心建设。完善污水处理设施，彻底解决黄石寨、鹞子寨、袁家界、琵琶溪等景区污水处理不达标问题。提质升级游步道，加快建设杨家界景区“世上最美的小路”和环黄石寨景区游步道改造，启动宝峰湖景区防火栈道建设。整治摊棚摊点，建设规格一致、风格统一的服务点，净化景区环境，规范经营秩序。
18.积极推行景区“旅游厕所革命”。突出环保理念，体现以人为本，加大旅游厕所的提质改造和建设力度，提升游客如厕的满意度和舒适度。
19.加快构建风景名胜区外围便捷的交通体系。加快建设武陵山大道、杨家界大道、张家界绕城公路、瑞塔铺至中湖等旅游公路。
(四)加强生态文明建设
20.加快实施景区沿线建筑穿衣戴帽工程。加快推进市中心城区至武陵源城区，武陵源城区至张家界大峡谷，市中心城区至教字垭、中湖、天子山，以及慈利县城至五雷山沿线房屋的穿衣戴帽和风貌改造，改善景区外部形象。
21.推进生态绿色景区建设。加快景区沿线绿化改造，对连接风景名胜区的主要公路和景区内部道路种植行道树，对景区公路两侧的荒山、荒坡及集中连片区域栽种苗木。对武陵源核心景区的生态公益林实施补偿保护管理。
22.强化景区环境保护和整治。引导居民改善居住环境，鼓励部分农民开办“农家乐”、“特色客栈”，增进群众自觉保护景区的意识，并主动参与到景区的保护，形成长效管理机制。加强景区内餐饮、购物场所环境整治，确保旅游环境优化、旅游功能设施完善。加强景区环境卫生管理，组建景区专职环卫保洁队伍，加大环境卫生集中整治与常态化捡拾与清扫，确保环境卫生清洁有序，全面提升景区旅游形象。
23.加快实施武陵源核心景区生态移民。加大武陵源核心景区移民搬迁工作力度，全面完成天子山和袁家界两个片区的移民搬迁任务。移民搬迁后，及时对裸露场地进行生态修复。
(五)推进景区城区社区和谐发展
24.大力推进景城融合。加快景区转型提升，逐步实现景区变门票经济为产业经济，变自然观光型为休闲度假型，让旅游产业在融合转型中得到提升。加快发展城区服务业，加快建设特色街区，积极开发旅游产品，不断完善城区旅游服务功能，主动承接景区带来的人流、信息流和资金流，使城区成为旅游服务基地和具有吸引力的旅游目的地，实现城区与景区资源优势互补、协同发展。
25.推进风景名胜资源保护与民生发展相融合。依法开征风景名胜资源有偿使用费，加强风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费的收支管理，切实用于风景名胜资源的保护和管理，用于对景区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿。坚持资源保护与民生发展相结合，通过特许经营、利益共享、生态补偿、生活补助等多种方式惠及民众。
26.切实解决景区居民生活出路问题。认真研究景区居民的生活出路问题，强化公司化市场运作。景区保护管理和服务招工用工向景区居民重点倾斜，摊位经营、卫生保洁、护林防火等岗位优先安排景区居民，确保为景区居民提供更多的就业机会。
27.加大景区村庄环境整治力度。根据风景名胜区总体规划、景区乡镇规划和景区村庄规划，完善景区农村、社区的基础设施和公共服务设施，优化民居空间布局，改善当地居民的生产生活环境。依托旅游资源，加以线路及节点设计，为景区居民开拓旅游服务就业机会，成为美丽乡村建设的示范者。
(六)加强景区管理人才队伍建设
28.加强人才引进。突出抓好风景名胜区管理人才发展专项计划，大力开展人才引进工作，面向社会公开引进专业对口、能力突出的高层次管理人才。
29.强化人才培训教育。加强与国家、省相关部门的对接，加强与世界遗产中心等组织的合作，加强与风景名胜专家学者和社会各界人士的联系，举办和参加各种形式的学术、科技与信息交流活动，借鉴各地风景名胜保护管理、开发利用的成功经验和做法，提升世界自然遗产和风景名胜区保护管理的能力和水平。
四、保障措施
(一)加强组织领导
将原张家界市武陵源世界自然遗产保护领导小组调整更名为张家界市世界自然遗产和风景名胜区保护管理领导小组，由市人民政府市长任组长，市人民政府常务副市长、分管风景名胜和旅游工作的副市长任副组长，市发改委、市旅游外事侨务委、市财政局、市公安局、市司法局、市住房城乡建设局、市国土资源局、市环保局、市林业局、市水利局、市交通运输局、市人力资源社会保障局、市规划局、市编办、市经投集团公司、各区县人民政府等有关单位主要负责人为成员。领导小组办公室设在市住房城乡建设局，由市住房城乡建设局局长兼任办公室主任。市世界自然遗产和风景名胜管理办公室负责日常工作。
(二)强化分工协作
各级各有关部门要树立全局观念、整体意识和一盘棋思想，切实增强责任感和紧迫感，认真履行各自的工作职责，充分发挥职能作用，全力支持并积极参与世界自然遗产和风景名胜区保护管理工作。进一步建立健全协同配合联动工作机制，围绕共同目标，各司其职、各尽所能，相互配合、相互支持，形成强大的工作合力。
(三)强化考核奖惩
建立考核机制，将风景名胜区保护管理工作纳入市人民政府对各区县人民政府及市直各相关单位的年度绩效考核内容，由市世界自然遗产和风景名胜区保护管理领导小组办公室、市人力资源社会保障局组成考核小组进行考核。实行奖惩制度，将考核结果作为单位评先评优、兑现年终奖励、干部综合评价、干部选拔使用的重要依据，对工作推进扎实、成绩突出的单位和个人给予奖励，对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的单位和个人依法依纪严肃处理。
(四)营造工作氛围
各级各有关部门要充分认识世界自然遗产和风景名胜区保护管理工作的重要性，通过各种媒体加大宣传力度，使全社会进一步了解大力推进风景名胜区保护管理工作的意义、目的、任务和进程，充分调动社会各界的积极性和主动性，形成全市上下齐心协力抓世界自然遗产和风景名胜区保护管理的良好工作氛围。
张家界市人民政府
2016年9月26日
（此件公开发布）
抄送：市委各部门，张家界军分区司令部。
市人大常委会办公室，市政协办公室，市中级人民法院，市人民
检察院。
各民主党派市委。
中央、省驻张各单位。
张家界市人民政府办公室 2016年9月26日印发